关于科学有序推进 三沙旅游开发的调研报告

民建海南省委会调研组

   “谁控制了海洋，谁就控制了世界”。三沙设市，将国家赋予的南海管辖权落到实处，能够更好实施“海洋强国”战略。促进三沙海洋旅游开发，是落实21 世纪“海上丝绸之路”决策的重要体现。三沙市拥有200多万平方公里海域的管辖权，其不仅油气资源丰富、热带海洋鱼类繁多，而且辽阔的海域分布着200多个岛屿、沙洲、礁盘，海洋风光堪比印度洋的马尔代夫。三沙市作为我国第二个以群岛设市的地级行政区，内有自身良好的资源为支撑，再加上国际旅游岛建设的机遇，三沙旅游业发展的潜力不可估量。然而，当前三沙旅游开发还处于初级阶段，景区、基础设施、交通等方面十分滞后，旅游开发中也存在着诸多制约因素。

   一是交通运输与补给不便，资源的制约明显。交通是三沙海洋旅游开发的首要制约因素。目前，从海南三亚、文昌出发到西沙群岛的主要交通工具是邮轮和大型交通补给船，航行时间12小时左右。如果遭遇台风等恶劣天气，航行时间无法确定。永兴岛虽然有机场，但航线少，主要军用。因此，交通时间、气象及安全问题使游客选择海运的意愿降低。旅游资源的制约。三沙市旅游资源开发以海洋为主，主要包括游轮、潜水、海 岛观光，资源有限，人烟稀少，且刚建市不久，缺少文化底蕴，人文旅游资源的开发以纪念碑、纪念馆为主，不具有独特的吸引性。

二是基础设施和配套服务不完善。海洋旅游基础设施不完善，交通设施发展滞后，快速通达周边地区的出岛通道亟待改善，缺乏专用旅游客运舶码头和大吨位及高档次的邮轮，需要修复开通岛屿的木栈道及厕所等基础设施。海洋旅游配套服务不完善，需要提高旅游服务质量所要求的人才培养、引进和储备不足，人文社会环境有待改善，游艇、邮轮的保养、维修、交易、保险等社会配套服务普遍缺乏。

三是规划指导和产业扶持政策缺乏，建设规划不合理。目前国家和海南尚未出台《海南省海洋旅游发展总体规划》及《三沙旅游规划》，三沙海洋旅游开发的开发模式、功能定位、专项产业规划和产业政策，三沙海洋旅游业的基础设施建设、产业配套、人才培养及开发与保护的法规条例的制定等问题缺乏宏观指导和政策扶持。各岛礁建设套用市政化理念，以钢筋水泥建筑为主，缺少岛礁生态开发的理念，普遍存在乱挖、开路、砍伐热带海岛植被、毁坏海岛原始民居等现象。如面积为0.1平方公里的银屿岛，整个岛中央被挖空，取而代之的将是钢筑水泥安居工程；晋卿岛建设宽数米的环岛水泥公路，严重破坏海岛热带植物；羚羊礁盘上的筐仔沙洲用普通铸管与木板搭建平台走道，没有考虑海水的严重腐蚀性和海岛建设的和谐美，普通铸管遭到腐蚀后，会产生不可降解的海洋垃圾，对海洋生态造成严重的影响。海岛生态、建筑和人文历史具有不可再生性，任何的破坏将不可还原。套用市政化理念建设海岛，尤其是远离大陆的小岛屿，不注重海岛生态系统保护的开发模式对未来的三沙旅游带来的将是毁灭性的损失。

四是旅游管理体制不顺。目前三沙海洋旅游开发的管理部门众多，除海监、渔政、海事、海关和海警等五个海洋管理部门外，还有旅游、交通运输、国土、环境资源、文体、工商、安全生产等多个部门。海洋旅游管理条块分割，职能交叉并且存在管理空白，统筹协调难度大。

五是生态环境易遭到破坏，环保压力大，承载能力有限。相对独立的地理单元、特殊的地理条件和生态环境，使得三沙岛屿空间范围和发展规模较小，环境承载能力有限。海岛生态系统较为脆弱，抵抗外来干扰能力不强，任何物种的消灭或者环境因素的改变，都将对整个海岛生态系统造成不可逆转的影响和破坏。作为外生变量存在的游客进入海岛生态系统，过度的旅游开发活动与不文明的旅游行为也会对海岛生态环境造成不同程度的破坏。如，环境污染、珊瑚礁开采、过度捕捞和破坏性的捕鱼方式等原因，从而引发生态系统正在快速衰退现象。另外渔民为了经济利益大肆捕捞海龟、海鸟类海洋生物，给一些海洋生物带严重伤害。

为了让南海旅游开发更好支撑国家“一带一路”战略和维护国家主权，国家应尽早将三沙旅游开发纳入我国与南海周边国家的海洋合作开发整体战略框架，并将其作为我国与东盟海上旅游合作、海上丝路精品旅游线路来打造开发。同时，要以国防战略安全与岛屿经济、海洋生态环境的协调发展为前提，科学规划三沙旅游开发总体布局，在发展中维权，以发展促保护，推进海洋经济健康持续发展。为此建议如下：

一、国家统筹三沙旅游开发建设，把南海旅游打造成“一带一路”战略“桥头堡”

三沙旅游开发建设涉及外交、国防、军事、旅游、交通、民生、环保等诸多领域，管理条块分割，职能交叉，管理盲区较多，统筹协调难度大，造成管理体制不顺。要真正加快三沙旅游开发，形成开发合力，减少开发阻力，需要更高层次的协调能力，建议成立由国家相关部委领导和海南省主管领导牵头，统筹推进三沙旅游规划开发建设，把南海旅游打造成维护国家主权和推进“一带一路”战略的“桥头堡”。

国家及地方政府要持续增加三沙旅游开发和建设的资金投入。目前，旅游开发已成为宣誓和维护国家主权的重要内容之一，旅游开发将是宣誓领土领海主权的重要方式，因此，国家应将三沙市的综合财力补助和项目建设纳入国家预算和计划内，设立“三沙市旅游建设专项资金”，通过政府财政拨款、资金整合和社会捐赠等途径筹措专项资金，以推进旅游开发建设。同时，“三沙市旅游专项资金”要严格执行专款专用的原则，其所有资金都必须用于旅游业发展。

二、制定“功能分化，整体开发”战略，有序推进三沙旅游开发建设

南海辽阔，开发难度大，建议尽快制定“功能分化，整体开发”战略，有序推进三沙旅游开发建设。如给西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛赋予不同的功能分化，分别建立西沙群岛海洋综合旅游区、中沙群岛海空观光旅游区、南沙群岛海洋观光休闲区，并在各大区中执行对各种旅游资源的功能组团。例如，西沙群岛除将永兴岛打造成三沙开发服务核外，另建永乐群岛功能组团和宣德群岛功能组团。中沙群岛、南沙群岛也以此类推组建不同功能组团，赋予各功能组团旅游开发的特色和差异性。

对各功能组团采行整体打包开发的方式，向有海岛建设经验和有实力的旅游公司招标执行整体开发。鉴于国防和军事保密需要，只向国有或国有控股企业招标。为了发展地方经济，可考虑重点扶持海南本省旅游企业，或由海南本省企业发起，与中央企业共同开发。每个功能组团要突出系统开发原则，明确主岛与副岛的关系，主岛突显服务核功能（即该主岛主要提供完善的住宿、娱乐、购物和交通港口服务等项目），其余各岛礁在保护基础上实行“一岛一特色”模式，原则上只提供单项的旅游服务功能，开发独具特色海岛旅游项目。同时，建立主岛与各副岛的交通系统，完善交通功能。

另外，三沙市旅游资源开发要坚持以海为本、人海和谐、海陆统筹、军民共建、纵横联动，统筹处理旅游业发展与军事国防建设、能源开发、海洋环境保护和三沙市社会经济发展等方面的关系。加强体制机制创新，有序推进南海旅游资源的开发，建立与三沙市旅游资源、环境相适应，符合国际旅游岛目标和要求的热带海洋旅游产业体系。

三、扩大区域合作，推进三沙市旅游国际化

三沙市是我国连接东南亚及世界市场的重要海洋贸易通道。三沙市旅游资源开发要秉持国际化理念，加强国际海洋旅游的交流和合作，承办国际性的会展活动和大型赛事，提高国际知名度; 联合周边国家，以邮轮线路为突破口，整合海南岛、印尼、新加坡、马来西亚、泰国等旅游资源，推进建设大路线、培育大品牌，有效规避三沙市海洋旅游产品的同质化竞争，显著提 升三沙市旅游的国际影响力。

四、加强岛礁设施建设，拓宽旅游发展空间

散布的三沙诸多岛礁处于海洋旅游开发的核心地位，岛礁设施建设不仅是重要的旅游吸引物，更是三沙市主要的旅游集散基地。岛礁设施建设要立足于综合开发的理念，既要满足旅游业发展的需要，也要统筹资源开采、渔业发展等领域的要求。岛礁旅游集散地的建设实行渐进式开发，不断完善目标岛礁的旅游基础和服务设施体系。在三沙诸岛关键节点建设一些邮轮母港、客运码头、军民两用机场等主要的交通设施项目，完善三沙市旅游环线与道路体系。在建设过程中要按照可持续原则和生态岛的建设要求，充分利用太阳能、风能、潮汐能等清洁能源，降低环境的污染与破坏。

五、借鉴马尔代夫模式，打造世界海岛旅游新胜地

三沙市旅游产品开发和产业体系培育要体现海洋大旅游的特点，强化旅游通道建设，充分挖掘独特的海洋文化，彰显海洋元素，营造特色化的海洋旅游氛围。以新奇独特的旅游线路为卖点，打造邮轮或低空旅游精品，构建特色化的海洋旅游体验系统。三沙市旅游开发立足高端市场，营造人与自然和谐共处的旅游环境，开发旅游精品，完善旅游产业体系，打造海南省旅游的核心品牌，提升旅游产业的综合竞争力。可借鉴马尔代夫模式，打造世界海岛旅游胜地：

第一，坚持高端定位，高规格布局的原则。在制定三沙旅游开发规划时，就确定它的高端性和高规格性，要注意开发与生态相统一、人与自然相和谐，根据海岛及海域旅游资源特征，打造独具特色，个性突出的海岛旅游目的地，保证三沙旅游开发融邮轮、游艇、海洋观光、海底探险、水上体育竞赛、休闲度假、海洋科普教育于一体，将三沙市建成国际一流的旅游胜地。

第二，坚持严格准入，保护为先的原则。目前三沙各岛礁尚不具备接待能力，在各种旅游设施，生态保护科学论证没有完成之前，其脆弱的生态环境无法接纳大规模游客进入。因此，旅游开发前期，不仅要严控游客进入量，还要严格控制进入开发的企业。要在政府的主导下，依靠有海岛旅游开发经验和有实力的大型旅游企业投资开发。要加快岛礁渔民的转产转业工作，严禁开采滥挖珊瑚、过量捕获鱼虾等海产，加快推进各个岛礁生态修复工作，尽快成立三沙国家海洋公园、三沙珊瑚礁自然保护区，实施珊瑚礁生物资源护养增殖工程，完善海洋环境保护制度。要坚持岛礁保护优先，大力发展邮轮旅游，积极向海洋索取空间，减轻环境承载压力，实现清洁旅游。

第三，坚持注重特色，规避市政化原则。要坚决借鉴马尔代夫 “三低一高”原则（即低层建筑、低密度开发、低容量利用和高绿化率），不仅要严格海岛生态坏境保护政策，政府还要制定出台细致量化指标，对海岛的建筑面积、建筑风格、海岛植被、传统民居严格保护量化指标，以确保开发中海岛原有的地貌特征、旅游资源和生态系统得到保护。

五、积极融入国家“一带一路”战略，打造海洋旅游精品

党中央、国务院印发了“一带一路”战略规划，明确提出：支持海南建设南海资源开发服务保障基地和海上救援基地，加大海南国际旅游岛开发开放力度。新常态下，这是我省面临的机遇和挑战，海南要举全省之力，根据中央赋予海南的重大开放政策，抢抓国家建设“一带一路”的重大机遇。三沙作为国际航道交通要冲，应结合海南国际旅游岛战略，尽快制定“开发三沙旅游，打造‘一带一路’战略”前沿阵地的发展方案，争取国家支持，抢抓发展新机遇。

六、强化三沙环保管理，打造清洁美丽三沙

一是建立健全各岛礁官员环保问责制，将环保目标考核纳入各岛礁级官员的任期绩效考核和干部任用考察。二是针对三沙市淡水资源匮乏的现实，除建设完善的饮用水管网系统外，还要建设可循环利用的科学水处理系统。岛礁建设建议不设污水排放口，彻底将岛屿的生产、生活的污水收集至岛屿污水处理厂或者污水收集中心进行净化处理后，用于浇水、浇树等生产生活需要，实现循环利用。三是针对众多岛屿只能进行垃圾收集而无法进行垃圾处理的现实，建议成立三沙环境保护与垃圾处理公司，专门负责各岛礁的垃圾收集及处理。四是建立常规化的船舶离岛运送垃圾机制。即要求到三沙岛礁的各种船舶承担起将该岛、礁、海上资源开发平台上的生产、生活垃圾运送回海南岛的职责（除具有特殊任务的船舶除外），这项职责要有一定的强制性。